加強和創新社會管理，必須進一步完善社會管理格局，在切實加強黨的領導、強化政府社會管理職能，強化各類企事業單位社會管理和服務職責的同時，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務。畢竟，公眾參與的程度和能力將決定社會改革的成敗，社會管理的改革如同其他改革一樣，同樣需要從人民的實踐創造中汲取智慧，從人民的發展要求中獲得動力。
那么，當前社會公眾參與社會管理的需求、能力究竟如何，存在哪些問題，解決之道又在哪里？半月談記者奔赴北京、遼寧、福建、湖北、湖南、四川等地進行了深入調研。（《半月談內部版》2011年第4期）
公眾參與漸成時代潮流
■ 半月談記者 孟昭麗 蘇曉洲 劉良恒
我國公眾從來都不缺乏參與社會管理的熱情。改革開放30多年來，隨著物質文化生活水平和公民素質的不斷提高，公眾參與社會管理的熱情不斷高漲，參與社會管理的能力有了長足進步。在黨和政府的培育和引導下，公眾參與社會管理漸成時代潮流，公眾與政府共建共治和諧社會的局面正在形成。
公眾參與渠道多種多樣，“制度建設者”越來越多
“我并不是‘刁民’，我只不過是想做一個制度的建設者，為完善社會管理盡點力量。”在福建省龍巖市鬧市區一間陳舊、擁擠的辦公室里，多年從事公益訴訟的法律工作者丘建東懇切地說。自1996年狀告龍巖市郵電局不遵守夜間長途電話減半的收費規定，索賠1.2元獲勝以來，15年里，他每年都會以普通公民的身份，針對一些政府部門和國有壟斷企業的不合理規定提起公益訴訟，至今已經打了24場公益訴訟官司。
盡管丘建東從事公益訴訟到目前為止只有30%的成功率，且付出不少時間、財力，但他始終無怨無悔，保持著一種“雖敗猶榮”的激情。他說：“從事公益訴訟，促進社會法律思想體系和公民法律意識的進步，當是人生快事。”
丘建東在從事公益訴訟之余，經常積極參與政府、人大等組織的征集立法意見建議活動，并通過信訪渠道向有關部門反映具體法律問題。他說，網絡的出現為公民參與社會管理提供了便利條件。
丘建東正是當前公眾熱心參與社會管理的一個鮮活例子。不論是網絡還是現實生活中，人們通過意見表達參與社會管理已成為常態。大到政府的財政預算、城市規劃、改革方案，小到社區建設、污染治理等，公眾均表現出強烈的參與意愿。今年3月公布的車船稅法（草案）二審稿對原草案進行了大幅調整，這與“開門立法”征集來的大量網友意見密切相關。在原草案公布過程中，“全國人大網”收到2萬多名網民提出的近10萬條意見。而2006年公布的勞動合同法（草案），在一個月的時間里曾收到近20萬條意見。
在表達意見的“智力參與”同時，更多的公眾直接參與社會管理。在農村，由普通村民組成的監事會有效地保證了基層民主監督的實現，人民調解員活躍在化解矛盾的維穩一線；在城市，義工文化、志愿者精神不斷發揚光大，從事公益活動已經成為許多公民的人生選擇。從街頭的交通協管員到聽證會的消費者代表，普通公眾的身影幾乎出現在社會管理的每個領域。
各類社會組織蓬勃發展，參與能力不斷提高
“社會組織是公眾參與社會管理的一個主要方式。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱對半月談記者介紹說，過去我們的社會治理只有單一的主體，就是政府。隨著改革開放30多年的發展，現在全國社會組織已達到了44萬家，再加上無法統計的草根組織，可以說數以百萬計。不同的社會組織可以把不同的社會工作集結起來，尤其是公眾自發成立的民間社會組織，在社會管理中扮演了至關重要的角色，是政府和民眾之間的一座橋梁。
“社會組織為公民參與社會管理提供了新的機制、新的渠道、新的平臺，在化解社會矛盾、協調社會關系、建立溝通表達機制方面起到了很大作用。”全國政協委員、清華大學公共管理學院副院長王名教授認為。
環保領域歷來是社會組織大顯身手的舞臺。民間環保組織“綠色江城”在湖北武漢市十分活躍，近年來，通過執行“新公民計劃——綠色吶喊，走進農民工子女學校”的環境教育項目，使武漢82所郊區農村學校和城區農民工子女學校約5萬名孩子受到了環境教育。“綠色江城”還開展了“行走江湖”水資源保護考察活動、“森林計劃”植樹造林活動、“低碳生活，每周少開一天車”等環保公益活動，對提高公眾環保意識產生積極影響。
此外，在文化、慈善、防控艾滋病等領域，社會組織的努力也可圈可點，其參與社會管理的能力穩步提高。2006年，國務院扶貧辦招聘了寧夏扶貧與環境改造中心等6家社會組織，使用財政資金進村入戶參與實施江西18個重點貧困村的扶貧項目。國務院扶貧辦有關負責人表示，之所以選擇社會組織參與政府扶貧開發，是由于它們機制靈活，工作方式細致；與政府部門的扶貧工作相比，它們在針對一家一戶的個性化扶貧方面優勢明顯。
黨和政府積極引導，社區建設成為公眾參與主要舞臺
公眾參與社會管理的積極性得到了黨和政府的大力支持。各級黨委和政府不斷創新社會管理，積極引導公眾參與社會管理。在和諧社會建設、基層民主建設大力推進的時代大背景下，社區建設順理成章地成為當前公眾參與社會管理的主要舞臺，普通社區居民參與社區管理已成為普遍現象。
“有個社區選舉議事會成員，從早上9點選到下午5點，競爭激烈，讓人意想不到。”成都市民政局基層政權處處長江維說起成都的社區議事會時這樣感慨。為了解決基層矛盾，成都市從2008年開始探索基層社會管理新機制，在農村和城市社區成立“村民議事會”和“社區議事會”，發揮群眾智慧，促進社會和諧。
社區居民為何如此看重這樣一個角色？成都市青羊區玉沙路社區議事會成員劉瑞懷說：“大事小事都必須經過議事才能決策，我們對關系自身利益的事有了發言權、決定權，大家當然都想參與。”
據最新的第三方隨機抽樣調查結果，成都各區縣的農民對村民議事會工作滿意度高達95%；進行社區居民自治制度試點的青羊區與武侯區居民對社區自治工作的滿意程度分別達到62%、80.47%。
值得注意的是，在一些地方的社區建設領域，公眾參與社會管理已經發展到政府向民間組織購買服務、讓渡部分社會管理職能。上海浦東新區三林世博家園市民中心通過“政府購買服務”請社會組織托管，民間社會組織上海屋里廂社區服務中心一舉中標。承接市民中心的管理后，他們針對老年人推出了“老來客會館”，針對家庭婦女推出了“編織希望工坊”，針對中青年白領推出了“樂活社區”，針對文化娛樂愛好者推出了“文化團隊聯誼會”等等，將社區管理搞得有聲有色。
與快速發展的經濟建設相比，我國社會管理明顯滯后，各地對于改革重要性的認識和推進步伐還不完全統一，社會管理領域許多傳統理念、制度、行為已經無法適應現實需要，尤其是公眾參與社會管理的熱情和努力，在一些地方遭遇的仍是冰冷的制度壁壘。
公眾參與社會管理的熱情需善加呵護
“我給各級政府部門寫過很多信反映問題，回復我的不多。”福建龍巖市熱心公益訴訟的法律工作者丘建東遺憾地說，他的一些公益訴訟本不該走到對簿公堂這一步，但由于事先通過建言渠道反映問題往往石沉大海，不得不采取成本最高的司法程序解決問題。當然也有例外，2006年他起訴上杭縣郵政局同城特快專遞高收費一案，就得到了政府部門積極整改的配合，縣長還獎勵他800元，鼓勵他這種“無因訴訟”的公益行為。他說，公眾參與社會管理的表達是否得到回應，目前很大程度上依賴于政府具體部門負責人的開明程度，缺乏相應的長效機制保障。
半月談記者了解到，當前許多地方都開通了“市長熱線”等民意收集渠道，但建立相應回復、辦理、公示及監督問責機制的卻不多，一些做得比較成功的地方經驗也沒有得到有效推廣。如果公眾參與社會管理的意見總是石沉大海，久而久之，其熱情必然受到影響。
志愿者是當前中國公眾以個人身份參與社會管理的主要形式之一。遼寧鞍山“呼吸聯盟”志愿者協會，以“魚在水中靠鰓呼吸，我們在生活中靠關愛呼吸”的行動理念而得名，由一批熱心社會公益慈善事業的社會各界人士自愿組成，2007年至今涉足關愛扶助弱勢與困難群體、助學、助殘、環保、擁軍、人文關懷等領域公益活動，參加活動志愿者近10萬人，活動受眾近百萬人。但就是這樣一個蓬勃發展的志愿者組織，仍然面臨志愿者流失的問題。
協會會長伊成略介紹說，公眾參與志愿活動的熱情很高，但由于缺乏相應體制機制保障，其熱情往往難以持久。比如缺少相關法律保障，對志愿者在服務過程中的工傷等切身利益保護不夠；政府相關部門對志愿者組織認可度不夠，拒絕提供活動支持；一些政府部門甚至把志愿者當廉價勞動力使用，嚴重挫傷了志愿者的服務熱情。
即使在政府與公眾合作最為成功的社區建設領域，也存在缺乏制度保障的問題。四川成都市民政局基層政權處處長江維表示，成都很多小區的物業服務企業以保障小區安全為名拒絕接受居委會的監督，甚至社區居委會對小區居民的合法宣傳也被拒之門外，這已成為基層政府社會管理的一個難題。
社會組織注冊不應再成難題
對于公眾參與社會管理的主力軍——社會組織來說，民政部門的“注冊難”仍然是繞不開的一道障礙。雖然少數地方已經有所突破，但就全國而言，對民間組織注冊的主管單位、資金、辦公場所、繳納稅費等要求依然存在。對此，湖北省武漢市的民間環保組織“綠色江城”負責人柯志強有切膚之痛：盡管他們開展的環保活動經常得到市里領導的高度贊揚，但在注冊問題上，遭遇的始終是冰冷的壁壘。
2006年起一直到今年3月7日，柯志強先后十多次到武漢市民政局申請注冊，均被拒絕。拒絕的理由五花八門：名稱不符合規定、主管單位級別不夠高、注冊資金最少得3萬元、環保部門核準的名稱也不能用……他的申請報告被當成皮球踢來踢去，卻始終得不到真正有用的指導和幫助。
柯志強的“綠色江城”無奈選擇了注冊為工商企業，這是許多民間公益組織共同的經歷。北京工友之家文化發展中心是一家為進城務工人員提供精神文化公益服務的民間社會組織，2002年以工商企業的形式注冊。該中心總干事孫恒說，工商企業的注冊形式對民間組織發展十分不利，工商稅收等一系列問題讓靠社會捐助開展活動的民間組織不堪重負，此外活動范圍也因合法性問題受到很大制約，比如招募志愿者、組織捐款捐物等。
在今年全國兩會期間，民間組織的注冊難題再次受到關注。全國政協委員繆合林指出，促進社會組織發展，可以有序敞開“大門”、規范準入“門檻”，通過建立健全社會組織的年檢、評估、信息公開等制度，促進其更好更快發展。
社會自治能力低下亟待扶持
公眾參與社會管理的能力，實際上是一種社會自治的能力。但長期以來，“全能型政府”的社會管治模式造成了社會自治能力低下，無論是公民自我管理、自我服務、自我發展的能力，還是社會組織承擔社會管理規范化、專業化、社會化和法制化的能力，都難以適應社會管理新格局的要求。培養和發育社會自治能力，仍然是一個漫長的過程。
“公民意識的形成，是個大問題。”清華大學公共管理學院副院長王名認為，很多公民之所以不參與社會管理，是因為缺乏公民意識，沒有意識到社會管理是自己的權利，從而站出來表達自己的訴求。這是過去長期以來“單位人”體制形成的依附意識造成的結果。所以我們現在提倡公民教育，要讓公民有自己的主體意識、權利意識和必要的維權能力，這是社會自治能力形成的基礎。
“專業化水平不高是民間社會組織存在的主要問題。”伊成略說，當前許多民間社會組織在自身建設和管理上存在許多問題，如缺少專業型人才，主動與政府合作的意識不強，“組織相輕”現象嚴重，家長制管理盛行，工作人員缺少必要的福利待遇和保障機制，籌資能力差，資金來源渠道狹窄，財務管理不規范，沒有明確的使命、愿景和目標，等等。
在中國的社會管理格局中，人民團體、事業單位等同樣被賦予了“社會協同”的重要責任。國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱認為，這部分社會管理力量面臨的任務，是改革和轉變職能、剝離行政管理權力、恢復社會組織功能。總體上來看提高社會自治能力，可從三方面著手：從公民教育著手提高公民的個人素質，讓參與社會管理的意識獲得公民的廣泛認可；從立法著手完善關于社會組織的法律法規，依法管理社會組織，而不是簡單地用行政手段管理；從培訓扶持著手規范社會組織的內部管理和運作，強化社會組織的責任感，促進其參與社會管理的能力不斷提高。
“共建共治”局面有望形成
■ 半月談記者 鄧伽 實習生 付瀟冰
盡管存在重重困難，在黨中央、國務院的部署下，社會管理領域的全面改革已經起步，一些先行先試者的探索更是可圈可點。對于熱心社會管理的社會公眾和民間組織來說，溫暖的春天正在到來，充滿活力的社會管理新格局有望形成。
政府自我限權，公眾參與將擁有更多空間
“在當前完善社會管理格局的改革中，真正的動力將來自政府的觀念轉變，來自政府對行政和社會資源的有序讓渡，來自社會管理和社會服務公共空間的逐步確立。”遼寧省社科院省情研究所助理研究員郭小剛認為，面對改革發展的新形勢，政府要承擔的社會管理責任越來越多，“全能型”管理的能力明顯不足，但卻不能通過不斷擴張人員機構、增加財政支出來彌補，那樣將造成整個社會發展停滯不前。唯一的選擇在于轉變職能、自我限權，將一部分社會管理職能向社會公眾、尤其是社會組織轉移，形成共建共治的良好局面。
當前，一些地方有意識地引導公眾參與社會管理，向基層社區自治組織轉移部分社會管理職能，取得了良好的效果。在湖南長沙，一個被老百姓稱為“草根自治”的社區治理模式已經形成，它在政府行政管理與居民自治之間找到了一個恰當的結合點，將寵物管理、治安防范、家庭矛盾化解、文化建設、計生服務等原本由居委會承擔的職能向居民選舉組成的“自治協會”轉移，不但有效化解了新型城市社區的諸多矛盾，促進了和諧社會建設，還有效提高了公民參與社會管理的意識，降低了行政成本，可謂一舉多得。
除了社區建設的基層民生事務，一些地方還在政府預算等社會管理的高端領域引導公眾參與，將預算審核權、監督權等交給社會公眾，同樣效果顯著。浙江溫嶺市新河鎮連續6年堅持推行“參與式預算”，在預算編制階段就召開民主懇談會，讓社會公眾自愿參加，直接行使“預算修正權”。6年來，新河鎮的財政赤字從高達5800萬元削減到今天的1000多萬元,得到群眾的高度贊揚。“改革的確是自我削權。”溫嶺市人大常委會主任張學明說，“但事實上是，權力小了，壓力小了，工作的阻力也小了。”
來自基層的探索表明，政府自我限權的改革每進一步，公眾參與社會管理的空間就大了一分。隨著各地加強和創新社會管理的新舉不斷推出，公眾參與社會管理無疑將擁有更多空間。
購買服務、孵化培育，扶持民間組織新舉不斷
“北京將在全國率先形成共建共治的社會治理格局。”北京市民政局新聞發言人李新京介紹“十二五”期間北京市民政事業發展規劃時如是說。北京之所以有這樣的底氣，來自其對民間社會組織發展的有力支持。
北京是全國社會組織最為集中的城市，活躍著數萬家草根組織。2009年起，北京市創新社會管理思路，將團市委、市科協、市婦聯等30家人民團體確定為“樞紐型”社會組織，通過其分類聯系民間社會組織，成功解決了民間組織的管理難題。這些“樞紐型”社會組織充分發揮龍頭作用，先后聯系到24000多家民間組織，引領同類別社會組織共同發展，為其提供注冊、培訓等幫助，使民間組織一盤散沙的現狀得到有效整合。
2010年，北京市還建立了社會建設專項資金制度，出資上億元向社會組織購買了300項公益服務項目，主要涉及扶貧救助、扶老助殘、醫療衛生、婦幼保護、促進就業等十大民生領域。政府購買項目，為社會組織的發展提供了寶貴的資金和機會，使其參與社會管理的能力進一步提高。
對民間組織發展提供更有力幫助的探索來自上海、廣東深圳等地。2010年3月，深圳市民間組織管理局啟動了“社會組織孵化實驗基地”，通過福彩公益金購買服務的方式，為初創期的社會組織提供免費的辦公場地、辦公設施、小額補助、能力建設、組織架構、戰略規劃等服務。目前已有從事環保、助殘、兒童服務等六家草根公益組織入駐“社會組織孵化實驗基地”，將接受10個月的孵化服務。深圳還專門制定政策，將80%的政府事務性管理和服務職能轉交給社會組織承接，給社會組織發揮作用的空間。
長久困擾民間組織發展的注冊難題已開始破題。廣東、天津、安徽等地嘗試改革創新公益慈善類社會組織登記管理體制，構建直接登記、綜合監管、依法活動新體制。深圳市突破雙重管理體制，工商經濟類、社會服務類和公益慈善類的社會組織可以到民政部門直接登記注冊。
這些改革都得到了民政部的有力支持。今年兩會期間，民政部部長李立國表示，深圳市政府向社會組織轉移服務職能、改革社會組織管理登記制度，是創新社會管理的成功經驗，希望能夠向全國推廣。可以預見，民間組織整體上的注冊難題有望在不久的將來得以破解。
形成“共治共建”新格局還需更有力改革
“對于公眾參與社會管理，我們要有更長遠的眼光。”在基層從事弘揚傳統文化等公益事業的民間組織“一耽學堂”總干事逄飛認為，國家對引導公眾參與社會管理應有更加明確的戰略性安排，要有系統的政策“坐標系”，這樣社會公眾和民間組織才能從中找到發展的方向，社會管理資源的配置才更有效率。
“在完善社會治理格局的過程中，公眾參與社會管理的目標可以說是與政府‘共建共治’，從政府角度來說其目標則是‘公共管理社會化’。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱認為，從我國當前的實際狀況看，在推進公共管理社會化的過程中，可以通過在一些重點領域的推動，改善政府的公共管理和公共服務，從而促進整個社會管理格局的改善。他建議，在國家基礎設施和公共項目的建設中，要引入市場機制，大力推進公共管理社會化；政府職能外移，發揮社會中介組織在公共管理中的作用；放松對市場的限制，擴大市場主體準入的領域；推進事業單位的社會化。
顯然，對于有志于參與社會管理的社會公眾和社會組織來說，加強與創新社會管理的改革才剛剛開始，人們有理由期待更多破冰之舉。
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